漢中市人民政府辦公室印發關于加強節約集約用地促進高質量發展若干措施的通知

各縣區人民政府，漢中經濟技術開發區、興漢新區、航空經濟技術開發區管委會，市政府各工作部門、直屬事業單位：

《關于加強節約集約用地促進高質量發展若干措施》已經市政府同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。

漢中市人民政府辦公室

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關于加強節約集約用地促進高質量發展若干措施

為全面落實最嚴格的節約集約用地制度，不斷提升土地資源要素保障能力，促進經濟社會高質量發展，根據《節約集約利用土地規定》（國土資源部令第61號）、《陜西省人民政府辦公廳關于加強節約集約用地促進高質量發展的意見》（陜政辦發〔2021〕21號）等規定，結合我市實際，就加強節約集約用地促進高質量發展制定如下措施。

一、嚴格規劃計劃管控

（一）發揮規劃引領作用。將節約集約理念貫穿于國土空間規劃編制實施全過程，促進國土空間利用更加集約高效，走集約化、內涵式發展道路。科學有序統籌生態、生產、生活空間格局，劃定并嚴守生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線。落實主體功能區制度，引導建設用地資源向城市化地區特別是重點園區、平臺傾斜。通過對空間布局、結構、用途、規模、開發強度等指標進行約束，實現國土空間開發保護格局優化和建設用地的總量控制，從規劃源頭統籌兼顧、多措并舉促進土地節約集約利用。

（二）強化計劃指標配置。實行計劃跟著項目走，對納入國家及省政府重大項目中單獨選址的能源、交通、水利、軍事設施、產業項目用地，在批準用地時直接配置計劃指標。對其他項目用地，以當年處置存量土地規模作為核定計劃指標的重要依據，計劃指標優先向土地節約集約利用水平高的區域及畝均效益好的園區傾斜，重點保障疫情防控、基礎設施、鄉村振興、社會民生、重大產業等項目。

（三）引導產業優化布局。按照布局集中、用地集約、產業集聚、效益集顯的原則，加強產業規劃和國土空間規劃的有機銜接，統籌產業集聚區與生活區、商務區、辦公區等城市功能區建設。著力推行片區開發模式，豐富城市發展業態，建設現代化商業街區，大力發展生產性服務業和生活性服務業，不斷延伸產業鏈條。鼓勵各縣區主導一批專業園區建設，集中建設的專業園區要嚴格符合規劃確定的產業用途。嚴格控制在開發區和規劃確定的工業聚集區外安排新增工業用地，確需安排重大或有特殊工藝要求的工業項目的，要加強科學論證，涉及規劃調整的，嚴格按照程序進行報批。

二、落實增存掛鉤機制

（四）盤活存量，以存定增。在安排項目用地時優先考慮使用存量建設用地，持續推進批而未供和閑置土地處置、城鎮低效用地再開發，有效控制新增建設用地規模，最大程度挖潛存量建設用地。對未納入中省重點保障的項目用地，計劃指標的配置與處置存量土地掛鉤。以當年處置中省下達批而未供土地和閑置土地數量作為核定新增建設用地計劃指標的重要依據，對納入本年度處置任務的批而未供土地，按處置完成量的50%核算計劃指標；對閑置土地，按實際處置量的50%核算計劃指標。對于按時完成中省下達批而未供和閑置土地處置任務的縣區，在核算計劃指標基礎上再獎勵10%，對于未按時完成的縣區，在核算下一年度計劃指標時核減20%。

（五）分類處置，一地一策。綜合運用經濟、行政、司法等手段，破解遺留問題，持續加大批而未供和閑置土地消化處置力度。加大因規劃調整、生態保護、文物保護、軍事限制、項目變更等原因導致無法使用土地的批文撤銷或核減工作力度，做到應撤盡撤、能撤盡撤。嚴格執行“凈地”出讓規定，避免因征地拆遷等原因造成新的土地閑置。到2022年底，土地供應全面進入良性循環狀態。

（六）建立獎懲機制。對完成批而未供和閑置土地處置任務且批后供地率高、土地閑置率低、用地需求量較大的縣區，優先安排增減掛鉤指標的流轉和使用，優先安排和獎勵新增建設用地指標，用于支持穩增長、調結構、惠民生、補短板項目建設。對于縣區存在大量批而未供或閑置土地，且2009年至成片開發前三年平均供地率低于70％的、已批準實施的成片開發連續兩年未完成年度實施計劃情形的，不得批準成片開發方案。

三、加強建設用地準入管理

（七）嚴格執行產業準入政策。嚴格執行國家制定的《限制用地項目目錄》《禁止用地項目目錄》和《陜西省建設用地控制標準（2015年版）》等用地準入標準，嚴禁向禁止類項目供地，嚴控限制類項目用地，嚴格把關用地規模和開發強度。

（八）落實建設項目節地評價。在建設項目設計、審批、供地、用地等環節，進一步落實標準控制制度。對因安全生產、地形地貌、工藝技術等有特殊要求，確需突破土地使用標準確定的規模和功能分區的建設項目，按照自然資源部《關于規范開展建設項目節地評價工作的通知》（自然資辦發〔2021〕14號）要求，規范開展節地評價，并將其作為建設用地供應的依據。對國家和地方尚未頒布土地使用標準和建設標準的建設項目，應當通過節地評價合理確定建設項目用地功能分區和規模。

四、推進立體綜合開發

（九）構建地上地下全方位立體綜合開發格局。充分利用城市地下空間優先發展軌道交通、綜合管廊、公共停車場等市政基礎設施和公共服務設施，鼓勵豎向分層、橫向連通的立體綜合開發。根據地下空間實際狀況和城市未來發展需要，立足城市地下市政基礎設施高效安全運行和空間集約利用，提高地下空間使用效率。

（十）提高城市地下空間利用水平。對開發利用地下空間興建停車場、倉儲、商場等項目的，土地出讓價款可按地面土地使用權價款的20%-30%收繳。對新建建筑充分利用地下空間，超過停車配建標準建設地下停車場，并作為公共停車場向社會開放的超配部分，符合規劃的，可不計收土地價款。新建建設項目應進行地下多層開發，住宅項目地下停車位不得低于總停車位的90%，商業和公共建筑類項目地下停車位不得低于總停車位的80%。商品房類和商業類、商務類等商業服務業設施類建設項目地下兩層滿鋪平面停車仍不能滿足配建標準，可采用機械式停車方式，且機械式停車泊位不應多于停車泊位總數的20%。

五、推廣節地技術模式

（十一）鼓勵探索應用節地技術和節地模式。學習借鑒自然資源部《節地技術和節地模式推薦目錄》示范引領案例，探索在土地出讓方案中明確節地技術和節地模式適用要求、支持措施和違約責任等內容。將節地技術和節地模式應用情況作為開展建設項目節地評價、核定用地規模的重要基礎和依據，并作為自然資源節約集約示范縣（區）創建和評估考核的重要內容。

（十二）實行工業用地“零地技改”。對現有工業用地，在符合規劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的不再增收土地價款；對新增工業用地，進一步提高工業用地控制指標，廠房建筑面積高于容積率控制指標的部分，不再增收土地價款。

（十三）大力推動標準化廠房建設。在符合行業需求、安全生產、環境保護等要求的前提下，支持和鼓勵建設多、高層標準化廠房，新建標準化廠房一般不低于3層，容積率不低于1.0。對小型機械加工業、電子信息、紡織服裝業、生產性服務業、勞動密集型產業等沒有特殊工藝和安全生產要求的企業和用地面積低于15畝的單個工業項目，原則上不單獨供地，鼓勵引導進入標準化廠房解決生產場所。

六、創新土地供應方式

（十四）依法擴大國有土地有償使用范圍。對可以使用劃撥土地的能源、環境保護、保障性安居工程、養老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設。

（十五）積極探索創新產業用地競價方式。在符合現行法律法規規定的前提下，鼓勵企業通過競報年度稅收等指標，競買產業項目用地；對技術門檻高的產業、高端裝備制造業以及高新技術產業等工業、科研用地項目，探索按照技術標和設計標為主、價格標為輔的方式，以招標方式確定中標人；對標準化廠房、科技孵化器用地可采取土地使用權作價出資或者入股方式供應；對具有重大帶動作用、畝均產出高且利用低效存量土地的產業項目，可采取帶準入條件、以協議出讓（出租）方式供應土地；探索在城市重點區域開發建設中帶修建性詳細規劃方案的土地出讓機制。

（十六）鼓勵靈活的工業用地供應方式。支持新增工業用地彈性年期出讓，出讓年期原則上控制在30年以內。鼓勵長期租賃、先租后讓、租讓結合等供地方式，租賃期限不得超過20年，使用期滿后，綜合評價達標的，經批準可采取協議出讓方式續期使用，續期前后使用年限總和不得超過法定最高年限。鼓勵園區建設通用式標準化廠房，快速建設定制式廠房，為小型微型企業提供經營場所，吸引企業輕資產“拎包入住”、盡早投產達效。

七、推行“標準地+承諾制+代辦制”

（十七）建立工業用地“標準地”制度。探索推進工業用地“標準地”出讓制度。通過“標準地”改革，簡化審批程序，提高審批效率，服務企業發展，構建公開透明、規范高效的招商模式。2022年，省級以上經濟技術開發區、高新技術產業開發區和城市新區等有條件區域，新批工業用地不低于40%按照“標準地”制度供應；2023年起，經濟技術開發區、高新技術產業開發區、縣域工業集中區等產業集聚區全面推行工業項目“標準地”供應；2024年起，將“標準地”供應向混合產業項目推進和延伸。

（十八）全面實行“告知承諾制”。對通過事中事后監管能夠糾正不符合審批條件的行為且不會產生嚴重后果的審批事項，實行告知承諾制，縣區政府公布實行告知承諾制的審批事項清單及具體要求，申請人對照清單和要求做出書面承諾并完成公示的，審批部門可以直接做出審批決定，加速項目開工落地。

（十九）推行項目審批“代辦制”。推行“審批代辦制”服務，加強項目前期精準指導，開展“標準地”項目審批代辦服務，組建代辦隊伍，根據企業意愿，代辦人員可為企業無償提供代辦協辦服務。進一步簡化審批程序，加快企業建設項目落地投產，將“拿地即開工”落到實處。

八、鼓勵產業用地提質增效混合利用

（二十）推動土地節約集約混合利用。鼓勵工業、倉儲、研發、辦公、商業等用途用地混合布置、空間設施共享，強化公共服務、市政基礎設施功能混合。園區要加強配套設施建設，構建完善的產業服務和生活服務體系，改進服務設施和公用設施的建設和配置方式，鼓勵產業園區集中建設辦公、研發設施及金融、物業、餐飲、公寓等配套工程以及公共服務平臺，供園區企業共享共用。

（二十一）支持土地用途兼容復合利用。支持產業用地混合開發，同一宗土地兼容兩種以上用途的，可依據建筑面積占比或功能的重要性確定主用途，并依據主用途確定供應方式。工業項目用地范圍內辦公及生活服務設施用地面積占總用地面積的比例不超過7%，且建筑面積不超過總建筑面積的15%。兼容用途的土地、房產不得分割轉讓。在現有建設用地上增加兼容的，可以協議方式辦理用地手續。

九、全面推進城鎮低效用地再開發

（二十二）編制城鎮低效用地再開發規劃。堅持規劃先行，對改造開發的規模、時序等進行統籌安排，優先安排基礎設施、公益設施等用地，統籌城鎮功能再造、產業結構調整、生態環境保護、歷史人文傳承等，優化土地利用結構，提升城鎮建設用地人口、產業承載能力，建設和諧宜居城鎮。

（二十三）支持原國有土地使用權人進行改造開發。在符合國土空間規劃的前提下，原國有土地使用權人可依法通過自主、聯營、入股、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進行改造開發。利用現有工業用地，興辦先進制造業、生產性及高科技服務業、創業創新平臺等國家支持的新產業、新業態建設項目的，經市縣人民政府批準，可繼續按原用途使用，過渡期為5年，過渡期滿及涉及轉讓需辦理改變用地主體和規劃條件的手續時，除符合《劃撥用地目錄》的可保留劃撥外，其余可依法以協議方式辦理用地手續。

（二十四）鼓勵集中成片開發。鼓勵市場主體收購相鄰多宗低效利用地塊，申請集中改造開發；市縣自然資源部門可根據申請，依法依規將分散的土地合并登記。城鎮低效用地再開發涉及邊角地、夾心地、插花地等難以獨立開發的零星土地，可一并進行改造開發，但單宗零星用地面積原則上不超過3畝，且累計面積不超過改造開發項目總面積的10%。

十、促進土地要素流通

（二十五）搭建城鄉統一的交易平臺。加快土地二級市場建設，建立“信息發布—達成意向—簽訂合同—交易監管”的交易流程。交易雙方可通過土地二級市場交易平臺等渠道發布和獲取市場信息；可自行協商交易，也可委托土地二級市場交易平臺公開交易；提高存量土地資源配置效率，促進土地要素順暢流通。

（二十六）探索“先投入后轉讓”。對房屋建設工程已投資額未達到總投資額25%的，可由交易雙方先行簽訂建設用地使用權轉讓合同，辦理預告登記，待達到轉讓條件后，再依法辦理不動產轉移登記。建設項目轉讓前未實施建設行為且未辦理規劃、建設手續的，可憑預告登記證明辦理項目規劃、建設等審批手續；建設項目轉讓前已辦理規劃建設手續的，建設用地使用權轉讓后，應在符合規劃的前提下，依法辦理項目規劃建設變更手續。

（二十七）鼓勵企業轉型升級。加快淘汰過剩落后產能，持續推進“僵尸企業”治理，引導有序退市，為優質產能釋放騰出環境容量和生產要素。對舊城區改建需異地搬遷改造的城區商品批發市場等流通業用地、工業用地，在收回原國有建設用地使用權后，經批準可以協議出讓方式為原土地使用權人安排用地，有土地使用標準要求的，應按標準安排同類用途用地。建立以企業畝產效益為核心的綜合評價制度，倒逼低效存量工業用地轉型升級、騰籠換鳥，為產出效率高，經濟、社會效益好的建設項目提供用地保障，努力提高存量土地資源配置效率。

十一、提升集體建設用地的利用效率

（二十八）嚴格落實“一戶一宅”規定。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地面積按省市有關規定執行。農村村民應嚴格按照批準面積和建房標準建設住宅，禁止未批先建、超面積建設。經批準易地建造住宅的，應嚴格按照“建新拆舊”要求，將原宅基地交還村集體。農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，堅決防止超面積占用宅基地和新的一戶多宅現象。

（二十九）依法盤活利用農村集體建設用地。農村產業融合發展項目要優先使用存量建設用地。在防止外部資本侵占控制的前提下，探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，按照規劃要求和用地標準，改造建設民宿民俗、創意辦公、休閑農業、鄉村旅游等農業農村體驗活動場所。農村集體經濟組織可以依法使用自有建設用地自辦或以土地使用權入股、聯營等方式與其他單位和個人共同參與鄉村旅游基礎設施建設。支持返鄉下鄉人員依托自有和閑置農房院落發展農家樂。

十二、建立健全長效機制

（三十）完善共同責任機制。建立“政府主導、部門協同、公眾參與、上下聯動”的工作機制，將土地節約集約利用目標納入本地區“十四五”經濟社會發展規劃，不斷提高土地利用效率。縣（區）政府是土地節約集約利用的責任主體，要高度重視土地節約集約利用工作，建立健全組織領導、部門共同責任、任務分解、監督檢查等工作的推進機制，進一步加強節約集約用地的組織、指導、協調、考核，全面落實節約集約用地責任，推動全市經濟社會實現高質量發展。

（三十一）建立健全監督考評。將節約集約用地評價結果和增存掛鉤工作落實情況納入年度土地利用績效考核，開展定期督查，確保各項措施落地見效。對排名靠前的縣區通報表彰，并給予新增建設用地指標獎勵；對排名靠后的縣區采取通報、約談、督辦、扣減新增建設用地指標等措施，督促提高土地利用效率。